近年来，我国数字经济快速发展，已成为推动经济发展转型和提升全球竞争力的关键力量。其中，中小企业是我国经济发展的最大市场群体，也是数字化转型的短板和难点，中小企业数字化转型的快慢将直接影响我国数字经济发展的速度。如何加快推进中小企业数字化转型，已成为我国数字经济高质量发展亟待解决的重大现实问题。
为此，2023年《政府工作报告》明确提出，“加快传统产业和中小企业数字化转型，着力提升高端化、智能化、绿色化水平”。从经济发展改革历史来看，数字化转型需要实践探索和政策支持的良性互动。从政策演变来看，近年来我国中小企业数字化转型的政策持续出台，已初步形成“四纵三横”的政策框架，接下来需要结合实践发展，从统一政策方向标准、完善实施政策框架、强化生态体系协同三个维度，进一步优化中小企业数字化转型的政策支持体系。
整体政策框架：“四纵三横”
（一）顶层设计政策。早在2009年，国务院就出台了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发〔2009〕36号），要求支持中小企业提高技术创新能力。2018年1月，全国人大颁布《中小企业促进法》，成为中小企业创新发展的“基本法”。2019年之后，党中央国务院出台的政策主要集中在两方面：一方面是支持利用数字化手段对中小企业进行短期纾困；另一方面是支持中小企业推进数字化转型发展。
（二）转型支持政策。一方面，支持鼓励中小企业的内部管理数字化和业务经营数字化。最早于2017年1月，工信部发布《关于进一步推进中小企业信息化的指导意见》（工信部企业〔2016〕445号），提出以信息技术提升研发设计水平、改造生产制造方式、提升经营管理能力、优化市场营销等。此后工信部的政策从鼓励中小企业信息化进一步演变为鼓励数字化。2020年以来，工信部先后出台了至少6部推动中小企业数字化转型的专门政策，如《中小企业数字化赋能专项行动方案》（工信厅企业〔2020〕10号）《中小企业数字化转型指南》（工信厅信发〔2022〕33号）等。
另一方面，支持鼓励中小企业参与大中企业的数字化生态。从2018年开始，工信部先后出台《促进大中小企业融通发展三年行动计划》（工信部联企业〔2018〕248号）《关于开展“一起益企”中小企业服务行动的通知》（工信厅企业函〔2022〕58号）《关于开展“携手行动”促进大中小企业融通创新（2022-2025年）的通知》（工信部联企业〔2022〕54号）等政策，推动大中小企业数字化的协同配套、融通发展。
（三）配套支持政策。这类政策主要是财政、金融等管理部门从财政支持、金融服务、信用信息共享、金融产品创新等方面，支持中小企业数字化的实现。在财政支持方面，例如工信部、财政部提出《关于开展财政支持中小企业数字化转型试点工作的通知》（工信厅联企业〔2022〕22号），要求使用中央财政分三批打造4000~6000家“小灯塔”企业作为数字化转型样本。在金融服务方面，2020年6月人民银行、银保监会、发改委联合发布《关于进一步强化中小微企业金融服务的指导意见》（银发〔2020〕120号）、2021年4月银保监会公布《关于2021年进一步推动小微企业金融服务高质量发展的通知》（银保监办发〔2021〕49号）等政策都提出，通过金融支持中小企业数字化，打造以中小企业技术改造升级为导向的优质中小微企业信息库，促进新技术产业化规模化应用等等。在信用信息共享方面，2021年12月国务院办公厅出台《加强信用信息共享应用促进中小微企业融资实施方案》（国办发〔2021〕52号）、2022年4月人民银行、外汇局发布《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》、2022年5月人民银行发布《关于推动建立金融服务小微企业敢贷愿贷能贷会贷长效机制的通知》（银发〔2022〕117号）等相关政策均要求加快推进涉企信用信息共享应用。在金融产品创新方面，人民银行、银保监会等部门于2020年9月发布《关于规范发展供应链金融 支持供应链产业链稳定循环和优化升级的意见》（银发〔2020〕226号），鼓励利用金融科技推动供应链金融数字化转型，改善中小微企业金融服务，降低中小微企业融资成本。
（四）“四纵三横”政策框架逐步成型。尽管上述各政策层次不同、领域不同、重点不同，但总结下来，已经基本形成了支持中小企业数字化转型的“四纵三横”政策框架。具体来看：以《中小企业促进法》《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》为基础的“四大支柱”（四纵）：生态、技术、服务和协同支柱，以工信部、国家发改委、中央网信办、人民银行、银保监会等各部委相关规范性文件为具体要求的“三层框架”（三横）：主体层面的融通参与框架、操作层面的解决方案框架和支撑层面的基础服务框架。与中小企业数字战略、高层管理者、合作伙伴关系以及价值共创一样，政策支持在中小企业数字化转型过程中起到核心作用。
纵向支柱政策：生态+技术+服务+协同
（一）生态支柱。生态支柱主要指的是“四开放一共享”的互联网平台生态。《中小企业促进法》规定，鼓励互联网平台向中小企业开放技术、开发、营销、推广等资源，加强资源共享与合作，为中小企业创业提供服务。
（二）技术支柱。技术支柱主要指的是运用数字科技为中小企业经营的各环节赋能。支持中小企业在研发设计、生产制造、运营管理等环节应用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，创新生产方式，提高生产经营效率。
（三）服务支柱。服务支柱主要指的是第三方机构向中小企业提供数字化转型赋能服务。《中小企业促进法》鼓励各类服务机构为中小企业提供创业培训与辅导、知识产权保护、管理咨询、信息咨询、信用服务、市场营销、项目开发、投资融资、财会税务、产权交易、技术支持、人才引进、对外合作、展览展销、法律咨询等服务。
（四）协同支柱。协同支柱主要指的是大中小企业协同发展。支持大型企业与中小企业建立以市场配置资源为基础的、稳定的原材料供应、生产、销售、服务外包、技术开发和技术改造等方面的协作关系，带动和促进中小企业发展。
横向主体政策：融通发展
（一）鼓励中小企业参与主体融通。这方面的重点是鼓励中小企业借助外部力量，实现自身经营管理的创新和业务服务能力的提高。这就需要中小企业不仅从自身出发加大研发投入，开发先进适用的数字技术、工艺和设备，利用数字化手段研制新产品、提高质量并实现适销对路；而且还要从产业出发、从生态出发，参与产业链、打造创新链，培育新兴业态。
（二）鼓励产业链核心企业和大型企业参与主体融通。这方面的重点是利用核心企业和大型企业在产业链上的重要核心地位，将自身的业务、科技、数据、计算、场景等资源开放共享给产业链中的中小企业，提升他们的数字化水平。作为数字化转型的主角，中小企业一直存在着“数字化转型思维匮乏、数字化基础薄弱、数字化转型障碍较大”等问题，因此例如《“十四五”促进中小企业发展规划》（工信部联规〔2021〕200号）要求实现大中小企业融通创新：“引导大型企业开放场景应用、共享生产要素、搭建共性技术平台，鼓励产业链上中下游、大中小企业融通创新。”
（三）鼓励互联网平台企业参与主体融通。这方面的重点是利用其在互联网、云计算、大数据等方面的技术能力以及在客户和场景等方面的业务优势，通过“互联网+中小企业”、网络化协同等方式创新发展新模式新业态，提升中小企业的经营水平。
（四）鼓励第三方服务机构、政府、产业园区参与主体融通。主要是利用第三方服务机构、政府、各类产业园区的各自优势，为中小企业数字化转型提供咨询服务、技术服务、资金服务、信息对接等要素服务。中小企业对政策和对市场的感知能力，直接影响到其自身数字化转型的成败。
横向操作政策：解决方案
（一）重视云化和人工智能对于中小企业数字化转型的作用。一方面，“上云用数赋智”已经成为中小企业数字化转型的标准操作方案。《关于推进“上云用数赋智”行动培育新经济发展实施方案》（发改高技〔2020〕552号）具体对此进行了布局，其核心是实现普惠性云服务基础上的轻重资产分离合作模式。另一方面，突出采用“智能工厂”“智能车间”实现中小企业智能化升级的路径。《“十四五”促进中小企业发展规划》指出实现中小企业智能化升级的任务是，“着力推进智能制造，促进中小企业生产过程柔性化及系统服务集成化，建设智能生产线、智能车间和智能工厂，实现精益生产、敏捷制造、精细管理和智能决策。”
（二）通过场景实现中小企业的数字化转型。场景贯穿中小企业的技术、管理、生产、产品、服务的全过程。使用便捷、成本低廉的场景数字化是解决方案框架的重要组成部分。在中小企业数字化转型过程中，场景要实现开放，主要包括大型企业开放场景、政府组织开放场景两类。
大型企业开放场景帮助中小企业更好地融入产业链，实现大中小企业在上中下游融通创新。除了《“十四五”促进中小企业发展规划》提到的大型企业开放场景之外，《关于推进“上云用数赋智”行动培育新经济发展实施方案》更进一步，要求组织平台企业和中小微企业用户联合打造典型应用场景，使得场景更加“开放原生”。
政府组织开放场景可以引导中小企业在智慧城市、商贸流通、健康养老、家政服务、文体旅游等方面推进数字化网络化智能化改造和跨界融合，从而实现《关于推进“上云用数赋智”行动培育新经济发展实施方案》等政策文件要求的“互联网+场景”，通过场景和数字技术实现模式创新——培育重点行业应用场景，加快网络化制造、个性化定制、服务化生产发展，推进数字乡村、数字农场、智能家居、智慧物流等应用、开展远程办公服务示范。
（三）强化中小企业数字化的数据驱动。数据驱动是数字化转型的内核。相关的政策文件并没有明确采用“数据驱动”这样的表述，《中小企业数字化赋能专项行动方案》强调的是“数据资源共享和开发利用”。在数据联通渠道共享方面，支持基于产业集群和供应链上下游企业打通不同系统间的数据联通渠道，实现数据信息畅通、制造资源共享和生产过程协同。在数据产品服务创新方面，鼓励探索专业化的数据采集、数据清洗、数据交换、数据标注等新商业模式，发展弹性分布式计算、数据存储等基础数据处理云服务和在线机器学习、自然语言处理、图像理解、语音识别、知识图谱、数据可视化、数字孪生等数据分析服务。
（四）发挥平台在数字化转型过程中的创新价值。与“平台生态”作为政策鼓励的中小企业数字化转型支柱不同，平台架构指的是承载着技术、数据、场景的拥有工具性质的技术性组织形态，包含连接中小企业内外部供需的数字化平台、连接中小企业内部供需的数字化平台以及综合性数字化平台。
连接内外部供需的数字化平台主要包括融资信用服务平台，共性技术平台、工业互联网平台、虚拟产业平台、共享用工平台、灵活就业保障平台等，实现的是中小企业外部生产资料、生产工具等要素与中小企业内部需求之间的对接。《关于开展“一起益企”中小企业服务行动的通知》《“十四五”促进中小企业发展规划》等政策都对该类平台提出了建设要求。
连接内部经营管理供需的数字化平台主要包括增值应用开发平台，例如为中小企业提供数字化工具、项目外包、工业设计等社会化服务的应用平台，还包括提供产品、解决方案和工具包的云制造平台和云服务平台等。这几类平台主要由《中小企业数字化赋能专项行动方案》等政策文件规定。
综合性数字化平台指的是将连接内外部供需关系、内部经营管理供需关系以及连接其他各种信息和资源的功能综合到一处的服务平台。最典型的例子是《“十四五”促进中小企业发展规划》所规定的“中小企业信息、技术、进出口和数字化转型综合性服务平台”。
横向支撑政策：基础服务
（一）为中小企业数字化提供资金融通服务。与大型企业可以通过自有资金、自有团队、自有技术为基础实施数字化转型相比，中小企业更需要依靠资金融通等金融服务筹集数字化转型所需要的资金、降低数字化转型的成本。为此各类政策文件鼓励打造“政府—金融机构—数字化服务商—中小微企业联动机制”，打造“产融对接平台”，完善中小企业信用信息使用机制，提高供应链金融数字化水平，鼓励地方政府通过专项资金、补贴政策等方式，支持中小企业上云上平台。
在打造产融对接平台方面，构建企业信用监测、智能供需匹配、大数据风控等服务体系，提供基于生产运营实时数据的信用评估、信用贷款、融资租赁、质押担保等金融服务，此外还可以提供合同多方在线签署、存证服务。
在完善信用信息机制方面，建立健全中小企业信用信息依法归集、共享、查询、公开机制，推动地方政府、公用事业单位及市场主体所掌握的各类涉企信息整合应用；各地建设区域性中小企业融资综合服务平台，推动信息互通和共享应用，促进金融机构与中小企业融资对接。
在提高供应链金融数字化水平方面，强化供应链各方信息协同，通过“金融科技+供应链场景”，实现核心企业“主体信用”、交易标的“物的信用”、交易信息产生的“数据信用”一体化的信息系统和风控系统，科学评估企业商业价值。支持金融机构运用金融科技创新金融产品和服务，推动供应链金融场景化和生态化。
（二）为中小企业数字化提供基础设施服务。中小企业数字化转型的基础设施主要分为软件和硬件两类，为数字化转型提供了良好的环境和坚实的基础。前者主要指的是数字基础设施；后者主要指的是园区建设等。
数字基础设施包括各类中小企业网络、计算和安全等数字基础设施建设，《关于推进“上云用数赋智”行动培育新经济发展实施方案》则要求加快完善数字基础设施，推进企业级数字基础设施开放。《关于推进“上云用数赋智”行动培育新经济发展实施方案》还提到“电信运营商提供新型基础设施服务，总结提炼转型模式和经验，示范带动全行业数字化转型。”
数字基础设施还包括各类传统产业集群搭建的“虚拟”产业平台，通过分阶段分步骤推进资源要素数字化、产业数据共享化、创新服务集约化、集群治理协同化，鼓励培育虚拟产业集群，依靠现代通信与网络技术，通过平台资源共享，为中小企业搭建跨区域协作的虚拟化集合体，促进上下游、产供销协同联动。
园区基础设施则指的是通过对小型微型企业创业创新基地、创客空间数字基础设施改造升级，建设中小企业数字化公共技术服务平台，创建中小企业数字化创新示范园。支持产业集群内中小企业以网络化协作弥补单个企业资源和能力不足，通过协同制造平台整合分散的制造能力，实现技术、产能、订单与员工共享，推进各类信息化服务资源的互联互通、信息共享，提高服务的针对性和实效性，为中小企业提供“一站式”的信息化解决方案。
政策优化方向
（一）统一中小企业数字化转型的标准和方向。首先，统一概念体系，明确中小企业信息化、数字化之间的递进、融合、衔接关系。早在2009年，国务院发布《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》就明确要求推进中小企业信息化，一方面通过信息化提升全流程能力：引导中小企业利用信息技术提高研发、管理、制造和服务水平，提高市场营销和售后服务能力；另一方面鼓励第三方提供信息化服务：鼓励信息技术企业开发和搭建行业应用平台，为中小企业信息化提供软硬件工具、项目外包、工业设计等社会化服务。但到2019年4月，中办和国办发布的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》仍然采用的是“信息化”的表述：“推动大型企业和专业服务机构的信息化服务”，但是其内容——推进发展“互联网+中小企业”，鼓励大型企业及专业服务机构建设面向中小企业的云制造平台和云服务平台，发展适合中小企业智能制造需求的产品、解决方案和工具包，完善中小企业智能制造支撑服务体系——已经和工信部办公厅2020年3月发布的《中小企业数字化赋能专项行动方案》等政策中关于数字化的要求相近和相同。
信息化和数字化关系的不明确直接影响了政策规划的连续性，突出表现在“两化融合”的政策体系和“数字化”政策体系的兼容上。例如在中央深改委《关于深化新一代信息技术与制造业融合发展的指导意见》的统领下，“两化融合”形成了《"十四五"信息化和工业化深度融合发展规划》（工信部规〔2021〕182号）《关于深入推进信息化和工业化融合管理体系的指导意见》（工信部联信软〔2017〕155号）《国务院关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》(国发〔2016〕28号)等政策框架，并明确了两化融合的标准体系、考核体系。而在中小企业数字化的相关政策中，尚缺乏具体的促进政策与标准等。
其次，统一产业认知。不同发展阶段、不同地区、不同规模的中小企业在数字化转型方面的表现存在着显著的差异。数字化转型是一项系统而复杂的工程，需要根据企业类型的不同加以区分。不同类型中小企业在数字化转型认知、数字化转型现状、数字技术应用方面存在显著差异，导致其进行数字化转型的政策诉求也存在显著差异（类型和程度不同）。这种显著差异既会增加中小企业数字化转型的难度，也会影响数字化转型相关措施与政策实施的效果，还导致无法使用统一口径或标准来衡量中小企业数字化转型的成效。2022年11月，工信部办公厅发布的《中小企业数字化水平评测指标（2022年版）》（工信厅企业〔2022〕32号）做了一个有益的尝试，将中小企业分为制造业、生产性服务业、其他行业三类，并分别编制了数字化水平评测表。但是，同时发布的《中小企业数字化转型指南》中并没有对中小企业进行行业产业区分。这会影响到中小企业数字化转型的顺利实施，数字化转型措施的制定应随中小企业类型的不同而不同。
最后，匹配支持方向。当前政策在鼓励中小企业数字化转型的方向和行业实践方向存在节奏上的不匹配。中小企业数字化是一个动态发展的过程，充满了创新和试错。这至少体现在两个方面：第一个方面是数字技术的创新运用，如自然语言学习、分布式数据库、元宇宙等新型技术手段既存在投入成本与产出不适配的问题，又存在技术风险难以控制的问题；第二个方面是业务模式和组织形态的迭代发展，突出表现在中小企业所处的产业供应链条环节往往处在快速变化过程中，中小企业为了生存需要迅速地调整自身的业务内容以及组织形式，导致数字化赋能手段与业务转型、组织转型难以动态匹配。与此形成鲜明对比的是，支持政策往往需要对实践有所沉淀，显得更为“静态”。因此，这造成支持政策既有可能滞后于行业发展，又可能影响行业的创新激励和创新方向。
（二）进一步明确中小企业数字化转型的实施政策框架。当前，大量中小企业数字化转型支持政策“以支持发展信息技术为主”。2020年7月工信部、发改委等17部委发布的《关于健全支持中小企业发展制度的若干意见》（工信部联企业〔2020〕108号）详尽明确了中小企业发展的制度体系，对于中小企业发展的意义非常重大。尽管效力位阶不高，但是该意见规定了中小企业法律法规体系等基础性制度、财税融资制度、创新发展制度、中小企业服务体系、合法权益保护制度等总计7个方面25条机制制度，在信息化和数字化支持政策方面，明确规定了“构建以信息技术为主的新技术应用机制”。
下一步，应尽快确定全面的“中小企业数字化转型实施政策框架”。“新技术应用机制”强调的是新技术的运用发展，其指导思路和数字化存在着差异。中小企业的数字化转型指的是，通过互联网、5G通信技术、云计算、区块链等各类数字科技技术，改造中小企业的研发设计、生产制造、产品销售、企业运营等外部经营和内部管理的全流程，实现各流程的数据沉淀，并通过数据汇聚共享、分析驱动中小企业的整体运营管理。目前《中小企业数字化水平评测指标（2022年版）》《中小企业数字化转型指南》等文件还无法囊括全部的中小企业数字化的支持政策，应尽快制定更高层级、更加全面的中小企业数字化转型政策制度框架。
（三）疏通支持中小企业数字化转型的“产业—企业—数据”协同。其一，实现产业数字化和数字产业化发展的均衡。数字产业化和产业数字化是数字经济发展的“两翼”，两者相互促进、相辅相成，数字产业化是增量改革，产业数字化是存量改造。数字产业化对数字经济的发展具有基础性、引领性作用，是产业数字化发展的重要前提和关键支撑。目前来看，各地产业数字化发展多立足已有产业基础，寻求在主导产业、重点产业上实现数字化的突破，但在实际推进中却容易出现偏重产业数字化、忽视数字产业化的现象，数字产业化和产业数字化发展的协调性、平衡性不足。
其二，支持产业数字化转型领军企业的发展。一般来看，产业数字化基础较好的地区，都拥有产业数字化领军和标杆企业，比如深圳的华为、腾讯，北京的京东、小米，杭州的阿里等。当前很多地方在推进数字产业化和产业数字化的发展中，缺乏领军企业在技术创新、人才聚集、资本带动、文化氛围等方面的示范带动作用。因此，应当在打造数字化转型的中小企业标杆基础上，进一步树立产业数字化的领军标杆，用以带动更多市场主体参与到为中小企业数字化转型服务中来。
其三，部署数据资源开放共享。从管理现状来看：一方面，数据管理的顶层设计不清晰，从各地大数据的管理体制来看，大部分地区设立了专门的大数据管理中心来统筹数据管理，但事实上其他政府职能部门仍有自身的数据库和管理职责，存在职能交叉、机构重叠的现象。另一方面，数据的开放共享程度低，难以实现跨层级、跨部门、跨系统的数据共享和一源多用，未能形成较好的公共数据开放共享办法和机制，数据共享不能匹配企业和市民的现实需求。从未来方向来看，2023年3月，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》明确要求组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用。未来信息资源跨行业跨部门的互联互通亟待制度机制的进一步落地。
来源：金融时报-中国金融新闻网/朱太辉 张彧通（作者朱太辉为京东经济发展研究院副院长，张彧通为京东经济发展研究院高级研究员）
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