十三届全国人大常委会专题讲座第三十一讲
数字经济的发展与治理
黄益平
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
数字经济是第四次工业革命的产物，也是我国离国际经济技术前沿最近的经济部门，一些头部数字经济企业甚至排在全球的前列。作为一个发展中国家，我国的这个成就十分了不起。同时，数字经济对于我国经济实现高质量发展，也具有举足轻重的意义。但在过去一段时期，数字经济领域也出现了一些诸如损害消费者利益和不正当竞争等的不规范行为。如何构建有效的数字经济治理体系，促进数字经济健康发展，是中国式现代化的一个重要课题。
一、数字经济发展是市场化改革的重要成果
数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。[1]《“十四五”数字经济发展规划》提出，“以数据为关键要素，以数字技术与实体经济深度融合为主线，加强数字基础设施建设，完善数字经济治理体系，协同推进数字产业化和产业数字化，赋能传统产业转型升级，培育新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。”
数字经济包括五大类产业：数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业和数字化效率提升业。前四类为“数字产业化”部分，指为产业数字化提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案，以及完全依赖于数字技术、数据要素的各类经济活动，这是数字经济的核心产业。第五类则为“产业数字化”部分，指利用数据与数字技术对传统产业进行升级、转型和再造的过程。[2]据北京大学课题组测算，2012-2018年间，数字经济部门对GDP增长的贡献达到了74.4%。[3]另外，据中国信息通信研究院估计，2021年，我国数字产业化规模为8.35万亿元，占GDP比重为7.3%。产业数字化规模达到37.18万亿元，占GDP比重为32.5%。[4]同年美国数字经济规模蝉联世界第一，达到15.3万亿美元。中国位居第二，7.1万亿美元。[5]
平台经济是数字经济的一种特殊形态，它是指依托于云、网、端等网络基础设施并利用人工智能、大数据分析、区块链等数字技术工具撮合交易、传输内容、管理流程的新经济模式。常见的数字平台包括电子商务、网络约车、文娱、社交媒体、搜索、数字金融等。我国在自1994年接入互联网之后的近三十年间，涌现了数量巨大的互联网公司，其中一些已经成长为全国甚至全球的头部平台。根据美国调查公司CBInsights的统计，截至2022年9月底，全球总共有1199家“独角兽”企业，也即估值超过10亿美元的初创企业，其中美国公司占比54.1%，全球第一。中国公司占比14.4%，位居第二。
一般认为我国数字经济具有“大而不强”的特点。[6]“大”主要体现在覆盖的用户、市场的规模和企业的数量，“不强”主要是指质量不高，技术优势不突出，关键领域的创新能力也不足。2021年，我国数字经济占GDP之比为39.8%，也显著低于德国、英国和美国的65%以上。对比中美最大的10家创新企业，我国有七家的业务模式是由商业模式驱动，另外三家则是技术创新驱动。美国则有七家是由技术创新驱动，只有三家是商业模式驱动。另外，我国几乎所有的头部平台都是以消费互联网为主，只有少数兼营产业互联网。在美国，专注消费互联网与产业互联网的头部平台的数量几乎相同。如果说美国数字经济的比较优势在技术，我国数字经济的比较优势则在市场。
考虑到我国还是一个发展中国家，数字经济“大而不强”的特征也不能算是一个缺陷。无论看数字经济的规模，还是看头部平台的数量，我国稳居全球第二，这是一个非常了不起的成就。在过去的五、六年间，我国前沿数字技术的创新能力实现了突飞猛进般的进步。根据英国学者的统计，如果把美国、欧洲、日本和中国的专利数放在一起，我国的区块链技术专利占比80%，计算机视觉技术专利占比60%以上，自动驾驶技术专利占比约40%，我国在这些领域的专利数都超过了美国。[7]自十八世纪中叶以来，全球已经发生过四次工业革命。在第四次工业革命期间，我国第一次紧随着数字技术进步的步伐，运用大数据、云计算、互联网、区块链和人工智能等新技术创新经济活动，这是一个历史性的进步。
我国的数字经济发展能够取得巨大的成就，贡献因素很多，最为重要的是“有为政府”和“有效市场”的结合，有为政府不仅改善营商环境、克服市场失灵，还适当超前地建设了大量的数字基础设施，有效市场则将大量的资源特别是资金配置到新兴的数字经济产业。一方面，数字经济是我国市场化改革最为耀眼的经济成就之一，同时也创造了许多“中国梦”的典型案例。几乎每一家头部企业，最初都是由一位或数位年轻人形成创业的想法，然后利用市场动员起规模庞大的技术、人才、资金，让新的数字经济产品或模式迅速落地并不断地迭代、改进。另一方面，数字经济发展也得益于我国相对发达的数字基础设施。无论看移动电信的覆盖面，还是看互联网的普及率，中国都显著领先于绝大多数发展中国家，这得益于多年来政府在数字基础设施领域所做的“适度超前”的布局与投资。目前我国已建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施。截至2021年底，建成142.5万个5G基站，总量占全球60%以上，5G用户数达到3.55亿户，行政村通宽带率达100%。
另外一些因素在特定阶段也发挥了推动数字经济发展的重要作用，包括超大规模的人口、较弱的个人权益保护以及与国际市场的相对分隔，但其中有些因素已经发生改变或者很快就会改变。首先，超过14亿的人口数量有利于创新、试验新产品、新业务模式，对于发挥数字经济的规模效应尤其重要，我国一些头部平台拥有数亿甚至十亿用户。其次，过去我国对个人权益特别是个人隐私保护存在不足，这为数字经济创新提供了很大的空间，但许多业务侵犯了个人权利，野蛮生长，这正是数字经济专项整治试图重点解决的问题之一。最后，迄今为止国内数字经济行业与国际市场是分隔的，这为国内企业的成长赢得了时间和空间，但可以预期的是，国内外市场分隔的局面不可能长期持续。
随着我国经济开启新时代新征程，数字经济发展也在步入新的阶段。一方面，高质量发展是建设社会主义现代化强国的首要任务，数字经济理应承担起助力高质量发展的使命。数字经济已经形成了较大的规模，在一些技术领域也在快速地赶上来，但技术优势还需要进一步培育，在商业模式创新的基础上，更加重视关键领域的创新能力，提升数字经济发展的质量。业务重点也要进一步扩展，更加贴近实体型经济，从消费互联网扩大到产业互联网，从“新零售”到“新制造”。另一方面，现在数字经济治理从专项整治走向常态化监管，一些比较突出的问题已经得到了纠正，数字经济发展也开始走入一个新的更为规范、健康的阶段。但监管与治理是一个长期的任务，正如习近平总书记所指出：“推动数字经济健康发展，要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。”
二、数字经济的收益与挑战同样突出
数字技术带来的经济改变是革命性的，《“十四五”数字经济发展规划》就提出，“数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。”加快数字经济的高质量发展，对于我国在2035年达到中等发达国家水平、在2049年建成社会主义现代化强国，都具有十分重要的意义。
数字技术对经济运营机制的改变可以用“三升三降”来概括，即扩大规模、提升效率、改善用户体验、降低成本、控制风险和减少直接接触。这些改变主要是基于数字技术所具有的一些全新的经济特性，比如规模经济、范围经济、网络外部性、双边或多边市场等。规模经济意味着企业的规模越大，平均成本越低、经营效率越高，这可能是得益于数字技术的长尾效应，即在完成固定成本投入之后，进一步扩大经营规模的边际成本很低。范围经济是指同时生产多种产品的总成本低于分别生产各种产品的成本之和，这可能是数字经济领域跨界竞争现象十分普遍的主要原因。网络外部性是指一个网络的使用者越多，其人均的使用价值也就越高，网络本身的市场价值也就越大。而双边市场是指相互提供网络收益的独立用户群体的经济网络，一组参与者加入平台的收益取决于加入该网络的另一组参与者的数量，这样，数字平台对一方的定价往往会考虑对另一方的外部影响。正是基于这些特性，许多数字平台都是动辄拥有数亿的用户，而且同时提供多种线上服务，甚至还对用户提供免费甚至补贴的服务。
数字经济给我国的生产方式、生活方式与社会治理方式带来了翻天覆地的改变：一是提升人民群众的生活质量。购物、点餐、约车、订酒店等日常生活所需要的服务几乎全部可以在线上安排，既节省时间与开支，还能享受更为丰富的消费品类。在新冠疫情期间，线上交易对于消费发挥了重要的稳定器的作用；二是改善了经济活动的普惠性。利用规模经济和长尾效应，数字经济服务已经覆盖超过十亿的个人和将近一亿的个体经营者，同时还降低了创新与创业的门槛，在活跃了经济微观细胞的同时，还创造了两亿左右的灵活就业机会；三是加速创新并孵化了许多新的数字经济业态。几乎所有的数字经济企业都是创新型机构，它们依靠新技术孵化新的制造与服务业态，大多数头部平台还都是知识产权的大户；四是利用数字技术改造传统产业，达成提质增效的目的。产业数字化从聚焦个别经营环节到覆盖整个产业链生态系统，形成了越来越强的经济动能。
我国的数字金融创新提供了一个有代表性的案例，它既是扎根中国大地的金融革命，又是国际前沿的金融创新。两家头部移动支付机构的活跃用户规模领先全球，支付效率与安全也表现出色。而几家新型互联网银行一方面利用数字平台快速、海量、低成本地获客并积累数字足迹，另一方面利用大数据与机器学习方法进行信用风险评估，这个被称为“大科技信贷”的创新业务模式，可以服务大量既无财务数据、又缺乏抵押资产的“信用白户”。在新冠疫情期间，一些传统金融机构暂停了服务，但数字金融机构却在持续地提供支付、投资及信贷等服务。国际货币基金组织（IMF）的格奥尔基耶娃总裁因此亲自出面邀请国内学术机构一起于2020年6月联合组织关于大科技信贷的闭门研讨会。“北京大学数字普惠金融指数”显示，在2011-2021年间，数字普惠金融发展水平的地区差异大幅缩小，数字金融服务已经跨越“胡焕庸线”，触达广阔的西部地区。[8]
但数字经济领域也出现了不少值得深入思考并解决的问题。
第一，数字经济的规模效应是否必然导致垄断？做大企业规模、形成市场势力是每一个企业家追求的经营目标，而规模效应也意味着规模越大、效率越高，但这样就可能造成一家独大、赢者通吃的局面。在现实中，许多头部数字经济企业确实都是“巨无霸”，在国内市场占据很大的份额。数字大平台冲击线下小厂小店的现象并不少见，平台的使用者更无法判定平台资源配置与定价的公平性。前些年诸如“二选一”之类的排他性协议也很常见。因此，市场参与者常常会担心大企业利用市场支配地位实施垄断行为。
第二，如何在大数据分析效率与个人隐私保护之间取得平衡？“数据是新的石油”、新的生产要素，通过大数据分析撮合供需双方、管理信用风险等大量新兴业务模式已经成功落地并取得了不错的经济效益。但过去信息保护不到位，不合规、不合法地搜集、加工并使用数据的现象十分普遍，个人隐私与商业机密泄露的事件时有发生。效率与权益之间的平衡点应该划在哪里，这是一个重要的政策难题。如果数据保护不到位，就会损害个人与机构的权益，甚至引发社会与经济风险。如果保护过度，大数据分析可能就无从做起。
第三，数字平台究竟会促进还是遏制经济创新？数字经济企业确实都具有很强的创新基因，如果没有创新能力，它们也不可能快速发展，成长为有一定规模的企业。但数字平台企业在成为“巨无霸”之后，是否还会保持创新动力与能力，是一个值得观察的问题。所谓的“猎杀式并购”，就是一些头部数字平台利用充足的现金流，大量收购相近业务领域的初创企业，然后束之高阁，其目的是消灭潜在的竞争对手。另外，一些头部平台通过烧钱做大市场，这类商业模式的创新也许会挤占过多的创投基金，从而影响硬科技创新。
第四，数字经济如何才能更好地助力我国实现共同富裕的愿景？从其普惠性看，数字经济应该是有利于改善收入分配的，约两亿个门槛低、工作时间灵活的“零工”就业机会是一个很好的例子。但可能还有硬币的另一面：一是数字经济企业的快速成长往往伴随着一大批传统企业的倒闭，这样就会有很多员工需要再就业；二是“零工”就业的工作条件并不好，许多外卖员“被困在算法里”，而且他们的社会保障通常也不是很完善；三是数字经济领域的财富集中度非常高，行业参与者并不一定都能获得与其贡献对等的收入与财富。
最后，怎样完善数字平台的治理功能？数字平台的治理功能既包括平台本身的治理，也包括社会治理。在传统经济中，企业、市场与政府分别发挥经营、交易与调控的功能。但平台企业打破了上述三者之间的分工边界，它既是经营主体，又是交易场所，同时还发挥一定的调控作用。平台兼具经营、交易和调控功能可能导致的一个问题是平台既做裁判员、又当运动员，这样就有可能破坏市场秩序，造成不公平竞争，损害消费者利益。同时，平台也可以发挥辅助政府治理的积极作用，包括参与电子政务、数字政府、城市大脑的建设。但平台巨大的影响力如果折射到社会、政治或意识形态领域，就变成一个非常敏感的话题。
三、治理体系的构建需要从理念创新入手
数字经济的优势很突出，挑战也很严峻。2020年底的中央经济工作会议提出“反垄断”与“防止资本无序扩张”，由此开启了数字经济领域的专项整治政策。在之后的近两年间，决策部门制定了相关的法律，也采取了不少监管举措。2022年底的中央经济工作会议则明确提出，“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”从专项整治走向常态化监管，治理体系会变得更加明确，从而提供一个比较稳定的政策环境，这将有利于数字经济实现高质量发展。
数字经济具有许多全新的特性，因此不应简单地套用传统经济的治理方法，甚至也不宜照搬欧美的一些政策实践。在欧美有一种观点，认为数字经济治理只要集中关注几家头部平台就可以了，[9]这个思路对中国不太适用。欧美的常态化监管相对比较成熟，因此，加强数字经济治理的重点就在于规范头部平台的行为，特别是反垄断。而我国的治理框架刚刚开始搭建，需要关注的不仅仅是头部平台的垄断行为，所有数字经济企业的经营行为都需要规范。
数字经济治理中经常碰到的垄断问题与数据问题提供了两个很好的实例，印证为什么不能简单地套用传统经济的治理方法。而这就要求在严谨分析的基础上，做政策理念的创新，然后才能构建适应数字经济特性的治理体系。
反垄断是平台经济专项治理政策的主要内容之一。我国的《反垄断法》明确了四类垄断行为，即经营者达成垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中和滥用行政权力排除、限制竞争。2021年2月7日，国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，这是第一份关于平台经济反垄断政策的完整框架。[10]4月10日，国家市场监管总局对阿里巴巴就其“二选一”行为做出处罚，这是平台经济领域第一张反垄断的罚单。11月18日，国家反垄断局正式挂牌，标志着我国反垄断政策特别是平台经济领域反垄断政策走入全新的阶段。
自1890年颁布《谢尔曼法》以来，美国反垄断政策的思想大致可以划分为两个阶段，上个世纪八十年代之前的“结构主义”和之后的“行为主义”。结构主义主要基于这样一个观察，即市场集中度和企业绩效呈正相关。因此，如果政府可以直接调整市场结构，就可以起到釜底抽薪的反垄断效果。形成于上个世纪初的布兰迪斯主义不仅仅反对垄断，直接反对庞大。行为主义对结构主义的主要批评是，如果单纯地惩罚大企业，就是在惩罚竞争优胜者，这对行业发展、经济增长都是不利的。是否存在垄断，不能只看市场结构，而应该看市场行为。如果企业在做大经营规模的同时增进了消费者福利，那就不应该受到惩罚。而反映消费者福利的一个指标就是价格，如果企业利用市场支配地位，提高价格从而获取超额利润，那就是垄断行为。
不过消费者福利或价格这个简单易行的标准在数字经济的垄断行为面前往往显得无能为力，因为许多平台经常压低消费者价格甚至提供免费服务。但多边市场与网络效应等特性表明，不收费并不一定意味着“免费”，也并不一定表明这些企业不拥有垄断地位。通过补贴一边的用户以扩大市场规模，恰恰是平台企业经常采用的提高营业收入甚至形成市场支配地位的重要策略。虽然“免费”的服务在短期内对消费者有利，但如果这个商业策略的目的是做大市场规模甚至改变市场结构，最终获取垄断地位，从长期看对消费者是不利的。消费者福利标准不适应平台经济领域的垄断，直接推动了布兰迪斯主义在美国的重生。[11]
但这样又回到了行为主义对结构主义的批评，“大就是问题”的视角更不适合数字经济领域，因为它与数字技术的特性是背道而驰的。传统经济学理论认为，市场支配地位越强，价格就越高，“无谓损失”或福利损失就越大。但数字经济最重要的特性就是长尾效应、规模经济。如果以规模判定垄断，就会出现一个无法化解的矛盾：数字经济企业要么做不起来，一旦做大，就很可能被反垄断、被分拆。如果那样，数字经济也就永远无法发展。
数字经济的范围经济特性有可能让充分竞争与规模经济实现共存。不喜欢大的企业规模或者高的市场份额，主要还是担心造成“赢者通吃”的局面，但这是传统经济的理念，比如在石油或者钢铁行业。范围经济意味着一旦平台在一个行业做大，很容易展开跨行业竞争，比如短视频平台做外卖、社交平台做搜索。即便能够做大，也并不一定能够独霸市场，在2013年-2020年间，电商市场份额发生非常大的改变，原先“一家独大”的电商平台失去了超过一半的市场份额，这说明它之前并不拥有市场支配地位。
判断数字经济领域是否存在垄断，既不应该简单地看“消费者福利”，更不应该只关注“企业规模”，而应该重视“可竞争性”条件，即潜在竞争者进入或退出市场的便利度。[12]如果便利度高，潜在竞争者就可以对在位企业形成较大的竞争压力。在这种情况下，即便一个行业只有一家或少数几家企业，在位企业就无法自由地实施垄断行为、榨取高额利润。需要指出的是，“可竞争性”条件的决定因素是潜在竞争者进入的沉没成本，这里所说的沉没成本不只包括营业牌照，也包括用户和数据等条件。另外，较强的“可竞争性”也不必然导致较高的竞争程度，但仍然可以阻止在位企业实施垄断行为。
因此，“可竞争性”条件是一个可以指导平台经济领域经济监管与反垄断执法的重要概念。用“可竞争性”的分析框架来讨论我国当前面临的问题，起码有两个方面的重要启示。
一是与美国相比，我国平台经济领域的竞争程度似乎要高一些。在美国，四家头部平台长期主导一些行业，或许更应该担心垄断问题。为什么美国平台企业跨行业经营的现象相对少一些？可能有多种原因，比如更为严厉的监管限制、数据与人工智能的应用导致了更高的进入门槛以及“心照不宣的合谋”。但无论如何，目前我国平台经济的跨行业竞争的现象十分普遍，竞争程度较高。相比较而言，我国平台经济领域反垄断的紧迫性没有美国那么强烈。
二是平台经济的监管政策也应该关注“可竞争性”条件。如果保持很高的“可竞争性”，形成垄断的可能性就会下降。即便发现垄断行为的证据，也尽量不要采取分拆的做法，而应该尽力减少潜在进入企业的沉没成本、降低进入与退出市场的门槛。如果用户人数是重要的进入门槛，可以考虑在不同平台之间实现联通。以电信网络为例，只要有手机、能联网，就可以联系到所有人，并不取决于用户加入的电信系统的大小。如果数据是主要成本，也许可以考虑允许用户携带数据或者在不同平台之间实现某种形式的共享。当然，这些措施不可能彻底消除那些大平台的相对优势，也不应该无视头部平台在做了大量投资以后获取一定回报的正当要求。采取政策措施保障一定程度“可竞争性”条件的目的是防范出现垄断行为，而不是盲目地追求平台之间的绝对平等。数据要素的治理思路也同样需要创新。2020年4月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见》首次将“数据”与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列，并强调要加快培育数据要素市场。数据成为生产要素，将改写生产函数，放大其它生产要素的贡献度并提高总要素生产率。这其实是为发展中国家提供了一条赶超领先经济的新途径。
根据《数字中国发展报告（2021年）》的数据，2017年-2021年，我国数据产量从2.3ZB增长至6.6ZB，2021年的数据产量在全球的占比为9.9%，位居世界第二。[13]但据国家工业信息安全发展研究中心的测算，2020年我国数据要素市场的规模约为545亿元，约为美国的3.1%、日本的17.5%。我国数据的产量巨大，但使用效率还有待提高。因此，如何培育数据要素市场，提升数据要素的供给能力，构建数据治理体系，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，确保数字经济高质量发展，是中国式现代化建设中的一个重大课题。
数据要素治理体系是指统筹数据要素生产、流通、使用、收益分配过程的一系列政策与制度安排。传统要素的治理体系有两个重要的原则，一是明确所有权，二是保障公平交易。这两个原则同样适用于数据要素的治理，但在具体做法上需要创新，因为与传统生产要素相比，数据要素具有一些鲜明的特征。数据要素形成过程中参与方比较多，并且在使用过程中各方的重要性也有很大差异，这意味着数据很难像土地、劳动和资本那样清晰地确定所有权。同时，数据不仅包含部分有关个人隐私和商业机密的信息，还呈现出非排他性、非竞争性和非耗竭性的特性，再加上比较难形成标准化的产品，信息不对称的矛盾十分突出，因此也无法像土地、劳动和资本那样在市场上流通。
近日，中共中央、国务院刚刚发布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），提出了一系列创新性的数据治理思路与制度。其中最值得关注的设计可能是数据产权结构性分置制度，即数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”。对公共数据、企业数据和个人数据，实行分类分级确权授权。对于公共数据，主要是加强统筹授权使用和管理，打破“数据孤岛”。对于企业数据，市场主体享有持有、使用、获取收益的权益。而对于个人信息，则推动数据处理者按照个人授权采集、持有、托管和使用数据。所有这些都是基于一个重要前提，即不损害个人隐私、商业机密和公共利益。与数据产权结构性分置制度相配合，还要建立数据要素各参与方合法权益保护制度，充分保护数据来源者和数据处理者的权益。
影响数据要素使用效率的另一个重要环节是流通。近年来我国已经成立了近40家数据交易所，但业务开展很不理想，也说明数据交易比其它生产要素或商品交易更为困难。《数据二十条》明确支持数据处理者在场内和场外采取开放、共享、交换、交易等方式流通数据，并且提出要设计数据交易市场体系，统筹优化布局，严控交易场所数量，突出国家级数据交易所的基础服务功能和公共属性，同时鼓励数据商进场交易。审慎对待原始数据的流转交易行为，对于公共数据尤其要按照“原始数据不出域，数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供。不过，无论是场内还是场外交易，除了权益保障，还有一个很重要的条件是克服数据交易中的信息不对称，这可能是当前交易所业务不活跃的主要原因。相对而言，直接交易的点对点模式和间接交易的数据商模式，增加了一道供需匹配的环节。因此，短期内也许应该把重点放在支持这类场外交易的规范发展，等条件成熟了，再鼓励他们进场交易。
数据要素治理还有一个其它生产要素不存在的问题，即算法治理。《数据二十条》提到了算法审查，但并没有具体说明怎么做。北京大学课题组曾经提出了一个算法审计的设想。[14]算法是大数据分析生产率一个重要支柱，对于数字经济中经营效率的提升和信用风险的管控做出了重大贡献。与此同时，算法黑箱、算法歧视等问题也时有所闻，关键是数字经济企业的大部分合作者和消费者完全无法判断算法的公平性，监管部门在现行政策框架下也很难真正做到穿透式监管。算法治理的核心可以包括三个层面，一是企业自我实行合规管理并制定科技伦理准则，坚持科技向善的导向；二是建立算法备案机制，起码可以对监管部门做到规则透明；三是监管部门或受委托的第三方定期或不定期组织算法审计，也可以在收到其它市场参与者投诉的时候启动。
四、构建中国特色的数字经济治理框架
构建适应数字经济特性的治理体系，促进数字经济的健康发展，对于我国实现经济高质量发展、建设社会主义现代化强国，具有十分重要的意义。在构建数字经济治理框架的过程中，可以考虑如下几个方面的思路。
（一）明确数字经济治理体系的宗旨是创造良好的政策环境，形成稳定的政策预期，同时应准确界定“资本无序扩张”的含义，通过“在规范中发展、在发展中规范”，实现数字经济“做强做大做好”的目标
好的数字经济治理体系的核心应该是良好的政策环境和稳定的政策预期。我国的数字经济发展已经站在了全球的前排，但也出现了一些不规范甚至不合法的行为。规范行为的最有效的方法是确立并落实清晰的治理规则，而不是运动式的整治，因为规范的目的是发展。对于“资本无序扩张”含义，最好能做出更为清晰的界定，比如干预政治、影响意识形态，这有利于在政策执行过程中避免出现扩大化的解读。划定“红绿灯”的做法具有清晰的政策指向，也比较容易理解并执行。不过，如果能用“负面清单”的概念替代“红绿灯”的提法，应该会更加有利于与国际规则的接轨。
（二）搭建数字经济治理体系的顶层结构，设立高规格的数字经济治理机构，统筹政策制定并协调政策执行。同时完善数字经济的法律体系，尽快制定《数字经济法》，统领数字经济的治理政策
数字经济领域既有行业监管部门比如交通部、人民银行和工信部，又有一般性的监管机构如市场监管总局和网信办。大部分数字经济企业技术领先、业务综合性强，建议在国务院层面设立一个高规格的机构或者授权一家现有的综合性机构，这个机构主要是代表国务院承担两个方面的责任，一是统筹数字经济治理政策的制定，包括与全国人大的联络；二是协调治理政策的执行，特别是要消除监管空白、防止重复施政，同时也要把握不同机构推出新政的节奏。
我国已经颁布了不少与数字经济治理有关的法律法规，包括《消费者权益保护法》《电子商务法》《反不正当竞争法》《反垄断法》《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》等，这其中的一部分并非专为数字经济制定，不同法律之间还存在衔接不顺的问题。建议全国人大尽快推动制定一部能够覆盖所有数字经济领域的纲领性的《数字经济法》，将来作为数字经济领域的基本法，统领全国平台经济的治理实践。
（三）建立三个层次的数字经济治理构架，第一层是反垄断执法，纠正市场失灵、恢复市场效率；第二层是经济监管，维持市场有效运行；第三层是企业合规管理，确保经营活动与法律、规则和准则保持一致
这三层构架受同一套治理规则指导、追求共同的合规经营目标，但三者的功能应适当分离，在运营中则可以既有分工又有合作。
反垄断执法的目的是尽快地恢复市场秩序，特别是增强行业的“可竞争性”。目前这个责任主要在国家反垄断局以及国务院反垄断委员会。在执行的过程中，建议重点关注“可竞争性”条件，市场份额不一定能准确地反映垄断行为。如果关注消费者福利，需对数字经济中消费者的各种显性、隐形的成本和收益做综合、细致的计算。《关于平台经济领域的反垄断指南》明确表示，对于“二选一”、“差异化定价”等行为，需要认真分析其经济合理性。不过通常情况下应慎用反垄断执法这类刚性手段。
经济监管的职责主要是维护市场的有效运行，包括保障公平竞争、保护消费者利益。数字经济企业的监管职能同样应该适当集中，改变“九龙治水”的现象。与反垄断执法相比，经济监管更加柔性、常态化。考虑到数字经济监管本身具有很强的创新性，建议采取“回应型”的监管方式，监管与企业之间保持日常性的沟通，及时发现问题、化解问题，同时给予被监管对象申诉的机会。也可以采用在数字金融领域常见的“监管沙箱”的做法，数字经济企业提出创新计划，然后在监管的全程监测下试运营新业务。
合规管理是现代企业制度的重要部分，其目的是确保经营活动符合法律、规则和准则的要求。合规管理在数字经济领域尤其重要，因为大部分企业的业务都涉及海量的数据、丰富的场景以及复杂的算法，完全依靠外部资源实施监管，难度非常大。通过合规管理，企业主动与监管部门合作，克服技术障碍，落实治理政策。企业可以主动向监管部门备案算法，并为监管部门或第三方独立机构实行算法审计提供技术条件。企业还应该制定科技伦理准则，为“科技向善”提出更高的标准。
（四）将数字经济纳入国家的财税体系之中，先行在国内试行已经达成国际共识的数字税“双支柱”方案，改善数字经济收入在不同要素之间的分配规则，规范收入分配秩序和财富积累机制，促进共同富裕
数字经济的一些业务尚未纳入正规的统计体系，征税的难度也很大，但财税政策覆盖数字经济既有利于实现公平税负，也有助于资源在全社会的有效配置。近期税务部门已经加大了对平台企业、网络直播等偷漏税行为的处罚力度。建议以落实“双支柱”方案为切入点让财税政策体系完整地覆盖数字经济，根据各地平台经济活动的水平分配超大平台的税收收入，同时确定最低实际税率水平，避免各地恶性争夺平台企业总部。这些既能促进地区经济平衡发展，也可以为未来与国际税收体系接轨铺路。另外，建议根据数字经济的特点完善财税政策，包括充分利用数字技术，以及改善数字经济收入在不同要素之间的分配规则，规范收入分配秩序和财富积累秩序。
（五）积极参与国际数字经济与数字贸易规则的制定，推动我国数字经济实现高水平、制度性的开放，大力促进数字贸易的发展，同时也为我国的数字经济企业到国际市场大显身手创造条件
数字经济领域的开放是我国高水平开放政策的重要部分。无论是企业走出去或者引进来，还是参与数字贸易，都要基于国内国际规则的衔接。目前美国与欧盟已经分别提出了对数字贸易规则的诉求。作为数字经济大国，我国应尽快提出关于跨境数据流动、知识产权、消费者隐私、属地限制、垄断和数字税等方面的主张，积极加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等多边协定，尽可能与数字技术较发达的欧美国家接轨，避免被排除在新规则制定过程之外。大力推进与“一带一路”国家之间的数字投资与数字贸易，边实践、便完善规则，助力我国数字经济的平稳开放。
[1] 国务院，《“十四五”数字经济发展规划》，国发（2021）29号，2021年12月12日。
[2] 国家统计局，《数字经济及其核心产业统计分类》，国家统计局令第33号，2021年5月27日。
[3] 北京大学平台经济创新与治理课题组，《平台经济：创新、治理与繁荣》，中信出版社，2022年。课题组所计算的“数字经济部门”主要包括信息与通信技术（ICT）制造以及密集使用ICT的制造业和服务业，这个范围与国家统计局和中国信息通信研究院的定义可能有差异。
[4] 中国信息通信研究院，《中国数字经济发展报告（2022年）》，2022年7月11日。
[5] 中国信息通信研究院，《全球数字经济白皮书（2022年）》，2022年7月29日。
[6]《国务院关于数字经济发展情况的报告》，国家发展和改革委员会主任何立峰，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议，2022年10月28日。
[7] Antonin Bergeaud和Cyril Verluise，“中国技术实力的崛起：前沿技术的视角”，POID工作论文，POIDWP039，2022年10月14日，伦敦政经学院。
[8] 黄益平和（美）杜大伟，《数字金融革命：中国经验及启示》，北京大学出版社，2022年12月。
[9] 英国数字竞争专家小组（主席：Jason Furman）,“解锁数字竞争”，2019年3月。
[10] 国务院反垄断委员会，《关于平台经济领域反垄断的指南》，国反垄发（2021）1号，2021年2月7日。
[11] 吴修铭，《巨头的诅咒》，哥伦比亚全球报告，2018年。（Tim Wu, 2018, The Curse of Bigness: Antitrust in the New Gilded Age, Columbia Global Reports, New York.）
[12] Baumol, William J., 1982, “Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industrial Structure”, American Economic Review, 72(1):1-15.
[13] 国家互联网信息办公室，《数字中国发展报告（2021年）》，2022年7月23日。
[14] 沈艳、张俊妮，“平台经济中的数据治理”，北京大学平台经济创新与治理课题组，《平台经济：创新、治理与繁荣》，2022年7月，中信出版社。
来源：中国人大网
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